Η Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων (ΑΑΔΕ) αποτελεί ίσως την πιο ριζική θεσμική και πολιτική μεταρρύθμιση που επιβλήθηκε στην Ελλάδα την περίοδο των μνημονίων. Δημιουργήθηκε όχι μόνο ως αποτέλεσμα της ανάγκης για αύξηση των δημοσίων εσόδων, αλλά κυρίως υπό πίεση των δανειστών, με στόχο την απόσπαση της φορολογικής πολιτικής από την εκλεγμένη κυβέρνηση. Στην ουσία, η ΑΑΔΕ είναι ένας “φοροεισπρακτικός μηχανισμός εκτός δημοκρατικού ελέγχου”, σε πλήρη αναλογία με ημιανεξάρτητες αρχές που έχουν δημιουργηθεί σε μετα-αποικιακά κράτη της Αφρικής μετά από παρεμβάσεις του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου (ΔΝΤ) και της Παγκόσμιας Τράπεζας.

Η ΑΑΔΕ (Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων) είναι άμεσο αποτέλεσμα των μνημονίων και αποτελεί δομική μεταρρύθμιση που επιβλήθηκε από τους δανειστές της Ελλάδας, κυρίως την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, την ΕΚΤ και το ΔΝΤ, στο πλαίσιο της ενίσχυσης της φοροεισπρακτικής ικανότητας του ελληνικού κράτους και της αποδέσμευσης της φορολογικής διοίκησης από πολιτικές παρεμβάσεις.

Πώς προέκυψε η ΑΑΔΕ;

• Η ΑΑΔΕ ιδρύθηκε το 2016 με τον Νόμο 4389/2016, και τέθηκε πλήρως σε λειτουργία από την 1η Ιανουαρίου 2017.

• Αντικατέστησε τη Γενική Γραμματεία Δημοσίων Εσόδων (ΓΓΔΕ) του Υπουργείου Οικονομικών.

• Δεν υπάγεται στον έλεγχο της κυβέρνησης. Ο διοικητής της δεν μπορεί να απομακρυνθεί από τον εκάστοτε Υπουργό Οικονομικών.

• Ορίζει τον προϋπολογισμό της, τους στόχους της και έχει πλήρη αυτονομία στην επιλογή προσωπικού.

Αυτό το καθεστώς ανεξαρτησίας ήταν απαίτηση των δανειστών ώστε να διασφαλιστεί ότι:

• Οι φορολογικές υποθέσεις δεν θα επηρεάζονται από πολιτικές σκοπιμότητες.

• Η είσπραξη εσόδων και οι κατασχέσεις θα γίνονται χωρίς «χάρη» ή «αναστολές» λόγω εκλογών, πιέσεων ή ρουσφετιών.

Υπάρχει αντίστοιχο μοντέλο στην Ευρώπη;

Όχι ακριβώς. Η Ελλάδα αποτελεί εξαίρεση.

Στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες:

• Η φορολογική διοίκηση υπάγεται απευθείας στο Υπουργείο Οικονομικών.

• Η πολιτική ηγεσία ασκεί εποπτεία και δίνει κατευθυντήριες γραμμές στη φορολογική πολιτική.

• Η ανεξαρτησία είναι τεχνική και λειτουργική, όχι πλήρης διοικητική και θεσμική, όπως στην ΑΑΔΕ.

Παραδείγματα:

Σε καμία από αυτές τις χώρες δεν υπάρχει ανεξάρτητη Αρχή είσπραξης εσόδων με καθεστώς τύπου ΑΑΔΕ, δηλαδή με θεσμική αποδέσμευση από την κυβέρνηση και αυτονομία προϋπολογισμού, στόχων και διοίκησης.

Θετικά της αυξημένης αποτελεσματικότητας της ΑΑΔΕ

1. Αύξηση εσόδων του Δημοσίου

• Η ΑΑΔΕ κατάφερε να μειώσει τα «ληξιπρόθεσμα» και να αυξήσει τις εισπράξεις.

• Υλοποιήθηκαν ηλεκτρονικά συστήματα όπως το myDATA, τα e-τιμολόγια και η αυτόματη διασταύρωση στοιχείων.

2. Μείωση πολιτικών παρεμβάσεων

• Η ΑΑΔΕ δεν υπάγεται άμεσα στον Υπουργό Οικονομικών και λειτουργεί με δικό της διοικητή και προϋπολογισμό.

• Αυτό προστατεύει τη φορολογική διοίκηση από ρουσφέτια, προεκλογικές διαγραφές χρεών ή πελατειακές παρεμβάσεις.

3. Ψηφιοποίηση και διαφάνεια

• Ηλεκτρονικές πλατφόρμες εξυπηρέτησης πολιτών και επιχειρήσεων.

• Αυτόματες δηλώσεις, επιστροφές ΦΠΑ, παρακολούθηση υποχρεώσεων.

Αρνητικά και προβληματικές διαστάσεις

1. Απόσπαση από τον δημοκρατικό έλεγχο

• Η ΑΑΔΕ δεν λογοδοτεί άμεσα σε εκλεγμένα όργανα.

• Ο διοικητής της δεν μπορεί να παυθεί από την κυβέρνηση.

• Δεν υπόκειται σε κοινοβουλευτικό έλεγχο για τις πολιτικές της επιλογές.

2. Έλλειψη κοινωνικής ευαισθησίας

• Η λειτουργία της προτεραιοποιεί την είσπραξη με κάθε κόστος.

• Κατασχέσεις, πλειστηριασμοί, και απουσία διαπραγματευτικής ευελιξίας σε αδύναμες ομάδες.

• Η ΑΑΔΕ δεν λαμβάνει υπόψη κοινωνικά ή πολιτικά κριτήρια, όπως π.χ. οικονομική κρίση ή φυσικές καταστροφές.

3. Ενίσχυση της επιτήρησης

• Ουσιαστικά αποτελεί μηχανισμό «εγγύησης» προς τους δανειστές, ώστε να εισπράττονται σταθερά έσοδα, ανεξαρτήτως πολιτικής συγκυρίας.

• Η επιτυχία της ΑΑΔΕ αξιολογείται από τους «θεσμούς» με τεχνικούς δείκτες, όχι με κοινωνικούς.

Η ΑΑΔΕ είναι μια διοικητικά αποτελεσματική και τεχνοκρατικά σύγχρονη αρχή, η οποία όμως:

• Αποκόπτεται από την πολιτική λογοδοσία, λειτουργώντας σαν ανεξάρτητος βραχίονας επιβολής πειθαρχίας.

• Συνδέεται άμεσα με τις απαιτήσεις των δανειστών για «εγγυήσεις» στην είσπραξη.

• Αποτελεί μια θεσμική τομή που επεκτείνει τη λογική της επιτήρησης, ακόμη και μετά το τέλος των μνημονίων.

Πού αλλού εφαρμόζεται παρόμοιο μοντέλο;

Η πιο κοντινή δομή είναι στις ΗΠΑ, με την IRS (Internal Revenue Service):

• Έχει διοικητική αυτονομία, αλλά υπάγεται στο Υπουργείο Οικονομικών (Department of the Treasury).

• Ο επικεφαλής της διορίζεται από τον Πρόεδρο και εγκρίνεται από τη Γερουσία.

• Παρ’ όλα αυτά, δεν έχει πλήρη ανεξαρτησία όπως η ΑΑΔΕ – υπάρχει κοινοβουλευτική εποπτεία και δυνατότητα παρέμβασης της κυβέρνησης.

• Η ΑΑΔΕ είναι μοναδική στην Ευρώπη ως προς την έκταση της ανεξαρτησίας της και το θεσμικό καθεστώς που την απομονώνει από κυβερνητική παρέμβαση.

• Η δημιουργία της δεν αποτελεί ευρωπαϊκή πρακτική, αλλά ειδικό «πείραμα» των μνημονίων, για μια χώρα υπό επιτήρηση.

• Δεν πρόκειται για ευρωπαϊκό πρότυπο διακυβέρνησης, αλλά για εργαλείο επιβολής δημοσιονομικής πειθαρχίας σε ένα υπερχρεωμένο κράτος.

Σχήματα SARA στην Αφρική: Το παράδειγμα του ΔΝΤ

Τη δεκαετία του 1990, το ΔΝΤ προώθησε τη δημιουργία ημιανεξάρτητων φορολογικών αρχών στην Αφρική, με στόχο να αποτρέψει την πολιτική παρέμβαση στη φορολογία. Αυτά τα μοντέλα είναι γνωστά ως SARA (Semi-Autonomous Revenue Authorities).

Ωστόσο, καμία δεν φτάνει στον βαθμό θεσμικής ανεξαρτησίας που έχει η ΑΑΔΕ στην Ελλάδα, η οποία αποτελεί μια από τις πιο ριζικά αποσπασμένες από την κυβέρνηση αρχές είσπραξης εσόδων παγκοσμίως.

Παραδείγματα από Αφρικανικές χώρες:

Ουγκάντα – Uganda Revenue Authority (URA)