Γράφει ο Γιώργος Λιμαντζάκης*
Στον απόηχο των πρόσφατων εξελίξεων και την αποτίμηση των όρων συνέχισης του ελληνικού οικονομικού προγράμματος, πολλοί αρχικά υποτίμησαν ή και παρέβλεψαν την τουρκική ανακοίνωση (επίσης γνωστή ως NOTAM, από το ακρωνύμιο NOtice To AirMen, «οδηγία προς αεροναυτιλόμενους») που έγινε το μεσημέρι της Παρασκευής, και δια της οποίας η Άγκυρα επιχειρούσε να δεσμεύσει μεγάλο μέρος του κεντρικού και βόρειου Αιγαίου μεταξύ της Σκύρου και της Λήμνου για αεροναυτικές ασκήσεις των ενόπλων δυνάμεών της.
Η μονομερής αυτή τουρκική ενέργεια δεν εξέπληξε τόσο ως προς τη φύση της (καθώς αντίστοιχες ανακοινώσεις έχουν εκδοθεί και στο παρελθόν χωρίς ουσιαστικό αντίκρισμα) ή για τη χρονική συγκυρία στην οποία εκδηλώθηκε (απόπειρα άσκησης πίεσης στην ελληνική πλευρά για διευθέτηση των διμερών διαφορών ή σιωπηρή αναγνώρισή τους, εν μέσω δυσμενούς συγκυρίας στις σχέσεις της με πολλές ευρωπαϊκές κυβερνήσεις), αλλά πολύ περισσότερο για τη διάρκειά της, καθώς η ισχύς της προβλεπόταν να διαρκέσει μέχρι το τέλος του έτους (31.12.2015), διάστημα αρκετά μεγαλύτερο από κάθε προηγούμενο.
Μετά από την άμεση αντίδραση της Αθήνας και τα έντονα διαβήματα που απείλησε ότι θα στείλει σε NATO, ΟΗΕ και τον ICAO η Άγκυρα υπαναχώρησε, και λίγο μετά τις 14.30 το μεσημέρι της Δευτέρας ανακοίνωσε την απόσυρση της προηγούμενης NOTAM της. Στο πλαίσιο αυτό και παρότι το συγκεκριμένο περιστατικό μπορεί να θεωρηθεί λήξαν, εξακολουθεί να έχει ενδιαφέρον μια σύντομη επισκόπηση της τουρκικής πρακτικής αναφορικά με την εμπράγματη αμφισβήτηση του καθεστώτος του εναερίου χώρουτου Αιγαίου, όπως αυτό έχει διαμορφωθεί και λειτουργεί απρόσκοπτα εδώ και δεκαετίες.
Σε τι συνίσταται αυτό που ορίζουμε ως «εναέριο χώρο» του Αιγαίου;
Ο όρος «εναέριος χώρος» χρησιμοποιείται σε αντιδιαστολή και συμπληρωματικά προς τα καθεστώτα πλήρους κυριαρχίας που έχει ένα κράτος επί των χερσαίων εκτάσεών του, και της κυριαρχίας ή των κυριαρχικών δικαιωμάτων που έχει σε θαλάσσιους χώρους όπως αυτοί εθιμικά ή τυπικά ορίζονται από το ίδιο ή διεθνείς συμβάσεις, όπως αυτή για το Δίκαιο της Θάλασσας (1982), την οποία η Ελλάδα συνυπέγραψε και επικύρωσε, αλλά όχι και η Τουρκία. Στον εναέριο αυτό χώρο ισχύουν επάλληλα ή μεμονωμένα τρία διαφορετικά καθεστώτα: α) το καθεστώς του εθνικού εναερίου χώρου, μέσα στον οποίο το κράτος ασκεί κυριαρχία, όπως στο έδαφος του και την αιγιαλίτιδα, β) το καθεστώς της Περιοχής Πληροφόρησης Πτήσεων (Flight Information Region, FIR), όπου η Ελλάδα ασκεί συγκεκριμένες διεθνείς αρμοδιότητες εποπτείας και ελέγχου, και γ) το καθεστώς επιχειρησιακού ελέγχου στο Αιγαίο, με βάση το οποίο η Ελλάδα ασκεί ρυθμιστικές αρμοδιότητες στα πλαίσια του ΝΑΤΟ, οι οποίες αμφισβητήθηκαν από την Τουρκία μετά την αποχώρηση της Ελλάδας από το στρατιωτικό σκέλος της Συμμαχίας το 1974. Ας δούμε όμως αναλυτικότερα πως προέκυψε αυτή η αμφισβήτηση:
Η Ελλάδα όρισε τον εθνικό εναέριο χώρο της με το Προεδρικό Διάταγμα 5017 της 6ης/18ης Σεπτεμβρίου 1931 «Περί καθορισμού πλάτους χωρικών υδάτων όσον αφορά τα ζητήματα της Αεροπορίας και της Αστυνομίας αυτής», στο οποίο αναφέρεται σαφώς: «Ορίζομεν το πλάτος της ζώνης των χωρικών υδάτων, της αναφερομένης εν τω άρθρω 2 του Νόμου 5017, εις 10 ναυτικά μίλια από των ακτών της Επικρατείας». Η ρύθμιση αυτή επεξέτεινε την αιγιαλίτιδα πλάτους 3 ναυτικών μιλίων -που είχε προηγουμένως αποδεχτεί η Ελλάδα- στα 10 ν. μίλια, αλλά τα δικαιώματα της χώρας στη ζώνη αυτή αφορούσαν μόνο τον έλεγχο των αεροπλάνων πάνω από την αιγιαλίτιδα και όχι την επέκταση των δικαιωμάτων κυριαρχίας του παράκτιου κράτους. Το καθεστώς αυτό διατηρήθηκε αμετάβλητο, ακόμα και όταν με νόμο του 1936 η αιγιαλίτιδα επεκτάθηκε στα 6 μίλια.
Το σύνθετο αυτό καθεστώς του ελληνικού εναερίου χώρου, με βάση το οποίο η Ελλάδα είχε μιας ζώνη πλήρους κυριαρχίας πλάτους 6 ναυτικών μιλίων και μια ζώνη αστυνόμευσης πλάτους 10 ναυτικών μιλίων, ίσχυσε ανεμπόδιστα από το 1931 και εξής, με μόνη διακύμανση μια μεμονωμένη διαμαρτυρία της Βρετανίας στην αρχή του Β’ Παγκοσμίου Πολέμου. Για σχεδόν 44 χρόνια, η Τουρκία δεν πρόβαλλε αντιρρήσεις ως προς το καθεστώς του εναερίου χώρου, το οποίο είχε αδιαμαρτύρητα και ανεπιφύλακτα δεχτεί, ζητώντας μάλιστα περιστασιακά άδεια προκειμένου να πραγματοποιήσει γυμνάσια στην περιοχή του ελληνικού FIR, βεβαιώνοντας ότι δεν θα παραβίαζε τα 10 μίλια του ελληνικού εναερίου χώρου.
Η όψιμη αμφισβήτηση του εθνικού εναέριου χώρου
Μετά από δεκαετίες αναγνώρισης του καθεστώτος αυτού, η Άγκυρα άρχισε την επομένη της εισβολής στην Κύπρο να το αμφισβητεί. Την 1η Σεπτεμβρίου 1974, η Τουρκία ζήτησε με τηλεγράφημα από την ελληνική Υπηρεσία Πολιτικής Αεροπορίας να περιορίσει τον εθνικό εναέριο χώρο στα 6 μίλια, για τους σκοπούς αεροναυτικών γυμνασίων της στο Αιγαίο. Η ελληνική πλευρά δεν αποδέχτηκε την τουρκική «σύσταση» και συνέχισε να περιλαμβάνει στις ΝΟΤΑΜ που εξέδιδε για την είσοδο πολεμικών αεροσκαφών στο Αιγαίο τον όρο πως «κανένα αεροσκάφος δεν επιτρέπεται να προσεγγίσει ελληνικό έδαφος πιο κοντά από 10 ναυτικά μίλια», ο οποίος ήταν μέχρι πρότινος σεβαστός και τηρητέος. Η Άγκυρα αρνήθηκε επανειλημμένα έκτοτε να συμμορφωθεί στις οδηγίες αυτές, υποστηρίζοντας ότι η «ασυμμετρία» που υπάρχει στον ελληνικό εναέριο χώρο επιτρέπει μια «ελαστική» αναγνώριση των ορίων κυριαρχίας, και πως το εύρος του χώρου αυτού θα πρέπει να προσαρμοστεί έτσι ώστε να συμπίπτει με αυτό των χωρικών υδάτων.
Η αμφισβήτηση της έκτασης του εθνικού εναερίου χώρου συνιστά την πιο σοβαρή από τις αμφισβητήσεις της Τουρκίας στο χώρο του Αιγαίου, καθώς αφορά υφιστάμενο καθεστώς και όχι προς καθορισμό. Ως εκ τούτου, δεν θίγει διεθνείς αρμοδιότητες, αλλά την ίδια την κυριαρχία της Ελλάδας, προσβάλλοντας όχι μόνο μια εσωτερική πράξη του ελληνικού κράτους, αλλά την ίδια την αρμοδιότητά του να ρυθμίζει καθεστώτα κυριαρχίας, για τα οποία το διεθνές δίκαιο προβλέπει σαφώς την ευχέρειά του να νομοθετεί. Πέρα από την ουσία του προβλήματος, αντιλαμβάνεται κανείς ότι δύσκολα θα μπορούσε να δικαιολογηθεί η όψιμη αμφισβήτηση ενός εθιμικού κανόνα που ήταν μέχρι πρότινος σεβαστός -και ο οποίος άλλωστε σχηματίστηκε με την συμβολή και της ίδιας της Τουρκίας- ενώ ακόμη λιγότερο πιθανή είναι η αναγνώριση του ως διαφορά προς επίλυση.
Όρια & αρμοδιότητες του FIR Αθηνών
Το ζήτημα της αμφισβήτησης του εθνικού εναερίου χώρου δεν περιορίστηκε όμως εκεί, αλλά συνδυάστηκε αργότερα από την Άγκυρα με το θέμα της -επιθυμητής για αυτήν- τροποποίησης της ελληνικής Περιοχής Πληροφόρησης Πτήσεων, του γνωστού FIR. Το 1948 ο Διεθνής Οργανισμός Πολιτικής Αεροπορίας (ICAO) όρισε με τη Σύμβαση του Σικάγο τους περισσότερους αεροδιαδρόμους του ελληνικού εναερίου χώρου, αναθέτοντας την εποπτεία και λειτουργία τους στην Υπηρεσία Πολιτικής Αεροπορίας. Μερικά χρόνια αργότερα, το 1952, έγινε στο Παρίσι η Ευρωπαϊκή Συνδιάσκεψη Πολιτικής Αεροπορίας, κατά την οποία ο εναέριος ευρωπαϊκός χώρος διανεμήθηκε σύμφωνα με τις αποφάσεις του ICAO. Το αποτέλεσμα των εργασιών αυτών ήταν η Περιφερειακή Αεροναυτιλιακή Συμφωνία, η οποία προσδιόρισε τα όρια των FIR στην Ευρώπη και την περιοχή της ανατολικής Μεσογείου. Τη συμφωνία συνυπέγραψαν οι εκπρόσωποι της Ελλάδας και της Τουρκίας στις 23 Ιουνίου 1952, και ακολούθως αυτή ενσωματώθηκε στο Περιφερειακό Αεροναυτιλιακό Σχέδιο του ICAO, το οποίο ισχύει -τουλάχιστον όσον αφορά τις δυο χώρες- απαράλλακτο μέχρι σήμερα.
Παρά τις ενστάσεις που εξέφρασε αργότερα η Άγκυρα, κατά το στάδιο των διαπραγματεύσεων η τουρκική πλευρά ουδέποτε εκδήλωσε διάθεση να ελέγχει περιοχές πέρα από αυτές που τελικά δέχτηκε, ενώ υπέγραψε και επικύρωσε τη συμφωνία χωρίς καμία υπαναχώρηση ή διαφοροποίηση. Η τουρκική εισβολή στην Κύπρο ωστόσο διαφοροποίησε τη στάση της Άγκυρας έναντι του υφιστάμενου καθεστώτος στο Αιγαίο, καθώς άρχισε από τον Ιούλιο του 1974 να εκδίδει NOTAM με τις οποίες χαρακτήριζε κάποιες ζώνες εντός του ελληνικού FIR στο ανατολικό Αιγαίο «Επικίνδυνες Περιοχές» (Danger Areas). Οι ενέργειες αυτές ήταν σαφώς εκτός των αρμοδιοτήτων της Άγκυρας, ενώ αποτελούσαν αθέμιτη και παράνομη επέμβαση σε διεθνείς αρμοδιότητες της Ελλάδας, η οποία διαμαρτυρήθηκε άμεσα. Μετά το σχετικό διάβημα, η Τουρκία ανακάλεσε τις παράνομες πράξεις της στις 2 Αυγούστου, αλλά επέστρεψε στην αναθεωρητική της στάση μόλις τέσσερις μέρες αργότερα, όταν στις 6 Αυγούστου εξέδωσε τη ΝΟΤΑΜ 714, με την οποία χάραζε αυθαίρετα μια «γραμμή αναφοράς» στο μέσο του Αιγαίου (που περνούσε δυτικά της Σαμοθράκης και της Λήμνου, ανατολικά της Σκύρου, της Άνδρου, της Μυκόνου, της Αμοργού και της Αστυπάλαιας, και βόρεια της Καρπάθου), ζητώντας από όλα τα αεροπλάνα που θα πετούσαν εφεξής ανατολικά αυτής της γραμμής να αναφέρονται και να υποβάλουν σχέδια πτήσης όχι στο FIR Αθηνών, αλλά στο FIR Κωνσταντινούπολης, από όπου και θα έπαιρναν σχετικές οδηγίες.
Η εμφανής και ιδιαίτερα επικίνδυνη απόπειρα της Άγκυρας να μετατοπίσει δυτικότερα το διαχωριστικό όριο ευθύνης για τις πτήσεις πολιτικών αεροσκαφών αντιμετωπίστηκε αρχικά με μετριοπάθεια από την ελληνική πλευρά, η οποία απάντησε με την έκδοση της ΝΟΤΑΜ 1018, η οποία χαρακτήριζε την τουρκική ανακοίνωση ανυπόστατη και συνιστούσε συμμόρφωση στα νόμιμα. Ωστόσο, μετά την προώθηση των τουρκικών δυνάμεων στην Κύπρο και την προκλητική απόρριψη των ελληνικών εκκλήσεων προς την Τουρκία να ανακαλέσει τη ΝΟΤΑΜ 714, η Αθήνα εξέδωσε στις 13 Σεπτεμβρίου 1974 τη ΝΟΤΑΜ 1157, με την οποία κήρυσσε το ανατολικό Αιγαίο και όλους τους εναέριους διαδρόμους του «Επικίνδυνη Περιοχή». Η ενέργεια αυτή είχε ως συνέπεια να διακοπούν οι αεροπορικές συγκοινωνίες μεταξύ των δύο χωρών και η επικοινωνία να γίνεται μέσω τρίτων, ενώ η διεθνής αεροπλοΐα στο Αιγαίο νέκρωσε εντελώς για περίπου 6 χρόνια, μέχρι το 1980 που η Τουρκία ανακάλεσε τη δική της ΝΟΤΑΜ και αποκαταστάθηκε de jure το προηγούμενο καθεστώς.
Η ανάκληση ωστόσο της τουρκικής ΝΟΤΑΜ 714 δεν σήμαινε και την αναστολή της αμφισβήτησης του εναέριου καθεστώτος στο Αιγαίο, όπως έσπευσε να διευκρινίσει στην τουρκική Εθνοσυνέλευση ο Τούρκος υπουργός Εξωτερικών Hikmet Erikmen: «Η Τουρκία επιζητά μια νέα τάξη πραγμάτων, η οποία θα καθορίσει τα ελληνικά και τα τουρκικά δικαιώματα […] στον αέρα και στη θάλασσα, που χωρίζουν τις δυο χώρες-μέλη του ΝΑΤΟ». Σε τηλεοπτική του εμφάνιση δυο μέρες αργότερα, διευκρίνισε ότι η ανάκληση της τουρκικής ΝΟΤΑΜ «Ήταν ένα θετικό βήμα και επίδειξη καλής θελήσεως εκ μέρους της Τουρκίας. Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι η Τουρκία παραιτείται από οποιοδήποτε δικαίωμά της στον εναέριο, τον θαλάσσιο χώρο και την υφαλοκρηπίδα του Αιγαίου». Κατά συνέπεια, και παρότι η τουρκική ανακοίνωση είχε ανακληθεί, η Τουρκία είχε εκδηλώσει ξεκάθαρα τις προθέσεις της.
Η έμπρακτη αμφισβήτηση του εθνικού εναέριου χώρου
Σε μια απόπειρα να επιτύχει την έμπρακτη αμφισβήτηση του εναέριου καθεστώτος που δεν κατάφερε με τις ΝΟΤΑΜ, η Τουρκία ξεκίνησε το 1975 την προσφιλή έκτοτε πρακτική των παραβάσεων και παραβιάσεων του ελληνικού εναερίου χώρου. Η διάκριση μεταξύ των δύο αυτών πράξεων έχει σημασία, καθώς η είσοδος (οπλισμένων και μη) πολεμικών αεροσκαφών στο ελληνικό FIR χωρίς τήρηση των κανονισμών που προβλέπουν την υποβολή των στοιχείων και σχεδίων πτήσης των αεροσκαφών αυτών αποτελεί παράβαση των διεθνών κανονισμών, ενώ η είσοδος των σκαφών αυτών μέσα στον εθνικό εναέριο χώρο της Ελλάδας, στο χωρικό διάστημα μεταξύ των 6 και των 10 ναυτικών μιλίων που η Τουρκία αμφισβητεί, αποτελεί παραβίαση του εθνικού εναερίου χώρου. Υπό την έννοια αυτή, τα τουρκικά αεροσκάφη καταπατούν σε καθημερινή βάση -και ενίοτε επανειλημμένα- όχι μόνο τις διεθνείς αρμοδιότητες της Ελλάδας, αλλά την ίδια την εθνική της κυριαρχία, αφού με βάση το διεθνές δίκαιο και πρακτική για κάθε πτήση πάνω από εθνικό έδαφος απαιτείται η συναίνεση του κυρίαρχου κράτους.
Οι τουρκικές παραβιάσεις ωστόσο δεν περιορίζονται μόνο στη ζώνη των 4 ναυτικών μιλίων που η Άγκυρα αμφισβητεί, αλλά συχνά τα τουρκικά μαχητικά εισέρχονται και στη ζώνη των 6 μιλίων που αναγνωρίζει η Άγκυρα, αναιρώντας κάθε επιχείρημα της για «νόμιμη αμφισβήτηση» και πρακτικές που συνάδουν με αυτή. Σε κάποιες άλλες περιπτώσεις, τουρκικά μαχητικά πετούν ακόμη και πάνω από ελληνικό έδαφος καθαυτό, πραγματοποιούν δηλαδή υπέρπτηση, και μάλιστα συνήθως σε χαμηλό ύψος, ενώ αρκετές φορές μεταξύ αυτών υπάρχουν και αεροσκάφη με φωτογραφικό εξοπλισμό. Ο κατάλογος των παραβάσεων και παραβιάσεων αυτών είναι εξαιρετικά μεγάλος και είναι αδύνατο να παρατεθεί σε μια μελέτη όπως αυτή, αξίζει ωστόσο να αναφερθεί ότι είναι συνήθης πρακτική να πολλαπλασιάζονται οι προκλήσεις σε περιόδους ασκήσεων (εθνικών τουρκικών ή νατοϊκών), περιόδους κρίσης στις διμερείς σχέσεις, ή περιόδους που υπάρχουν γενικότερα εξελίξεις που αφορούν άμεσα τις ελληνοτουρκικές σχέσεις.
Παράλληλα, παρατηρούμε ότι οι παραβιάσεις και παραβάσεις των Τούρκων στο Αιγαίο δεν έχουν αυξηθεί μόνο ποσοτικά τις τελευταίες δεκαετίες, αλλά και «ποιοτικά». Παλαιότερα, τα τουρκικά μαχητικά εισέρχονταν στιγμιαία στον εθνικό εναέριο χώρο και απομακρύνονταν αμέσως, με αποτέλεσμα να μην υπάρχει αρκετός χρόνος να αναχαιτιστούν από τα ελληνικά αεροσκάφη. Τα τελευταία χρόνια ωστόσο παρατηρείται η τάση τα τουρκικά αεροσκάφη να παραμένουν ολοένα και περισσότερο στον εναέριο χώρο του Αιγαίου, όπου διεξάγουν εικονικές αερομαχίες με τα ελληνικά αεροσκάφη που πλησιάζουν για να τα αναχαιτίσουν. Η στάση αυτή είναι πολύ πιο επικίνδυνη από ότι στο παρελθόν, καθώς οι αερομαχίες ενέχουν την πιθανότητα να υπάρξουν ανθρώπινες απώλειες -είτε από πρόθεση, είτε από λάθος- οι οποίες μπορεί να οδηγήσουν σε κλιμάκωση της σύγκρουσης, ενώ συμβάλλουν στο να διατηρείται μια συνεχής αίσθηση αντιπαράθεσης μεταξύ των δύο χωρών, και μάλιστα σε καθημερινή βάση.
Παρά την ενεργό αμφισβήτηση του εναερίου καθεστώτος του Αιγαίου από πλευράς της Τουρκίας τις τελευταίες δεκαετίες και τις δυναμικές μεθόδους που αυτή ακολουθεί για να το αμφισβητήσει, ο κανόνας δικαίου στη βάση του οποίου η Ελλάδα όρισε τον εναέριο χώρο της εξακολουθεί να έχει απόλυτη ισχύ. Το καθεστώς του ελληνικού εναερίου χώρου μπορεί να είναι σύνθετο και ασυνήθιστο, αλλά ο καθορισμός του γίνεται με βάση τη διεθνή πρακτική αποκλειστικά από το κυρίαρχο κράτος, και άρα η απόπειρα της Τουρκίας να έχει λόγο και να συγκαθορίσει το πλάτος και χαρακτήρα του δεν έχει υπολογίσιμες πιθανότητες να βρει οποιαδήποτε ανταπόκριση. Ως εκ τούτου, ακόμα κι αν κάποιος θεωρήσει ότι χρειάζεται ανανέωση του νομικού καθεστώτος του ελληνικού εναερίου χώρου, αυτή δεν μπορεί να προκύψει από τις μονομερείς και διεθνώς παράνομες πράξεις της Τουρκίας. Στο μεταξύ, η προάσπιση των ελληνικών κυριαρχικών δικαιωμάτων και αρμοδιοτήτων στο Αιγαίο μπορεί να κοστίζει καθημερινά στον ελληνικό λαό με πολλούς τρόπους, αλλά ουσιαστικά δεν είναι επιλογή.
Περαιτέρω Βιβλιογραφία
· Β. Θεοδωρόπουλος, Οι Τούρκοι και Εμείς, Εκδ. Τύπος, β’ έκδοση, 1988.
· Β. Κουφουδάκης, «Κυπριακό & Ελληνοτουρκικές Σχέσεις, 1960-1986» στο συλλογικό Οι Ελληνοτουρκικές Σχέσεις 1923-1987, Γνώση, 1991.
· Χ. Ροζάκης, «Το διεθνές νομικό καθεστώς του Αιγαίου και η ελληνοτουρκική κρίση» στο συλλογικό Οι Ελληνοτουρκικές Σχέσεις, ό.π.
· G. Şükrü, Tarihsel Boyut İçinde Türk-Yunan İlişkileri (Οι ελληνοτουρκικές σχέσεις μέσα από τις ιστορικές τους διαστάσεις), Ümit Yayıncılık, Άγκυρα 1993.
· Ş. Kut, «Το Αιγαίο στην τουρκική εξωτερική πολιτική» στο συλλογικό Μύθος και Πραγματικότητα: ανάλυση της τουρκικής εξωτερικής πολιτικής, επιμέλεια F. Sönmezoğlu, μετάφραση Χρήστου Τζιβιτζίογλου, Infoγνώμων 2001.
*Απόφοιτος Τουρκικών Σπουδών, κάτοχος Μεταπτυχιακού Διπλώματος (ΜΑ) στις Διεθνείς και Ευρωπαϊκές Σπουδές, Υποψήφιος Διδάκτωρ στο Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Ιστορίας του Πάντειου Πανεπιστημίου.