Γράφει ο Γιώργος Λιμαντζάκης * | Οι Βρετανικές Βάσεις στην Κύπρο είναι ένα από τα τελευταία απομεινάρια της αποικιοκρατίας σε ευρωπαϊκό έδαφος. Οι «Kυρίαρχες Βάσεις» (Sovereign Base Areas, SBAs), όπως ονομάζονται, βρίσκονται στο νότιο τμήμα του νησιού, και καλύπτουν έκταση 256 τ.χλμ., αποτελώντας το 2,75% του συνολικού κυπριακού εδάφους. Η Βάση του Ακρωτηρίου είναι η ελαφρώς μικρότερη από τις δύο και βρίσκεται στα νοτιοδυτικά της Λεμεσού, καλύπτοντας το μεγαλύτερο μέρος της παράκτιας περιοχής μέχρι το χωριό Αυδήμου στα δυτικά. Η Βάση της Δεκέλειας βρίσκεται στα όρια των επαρχιών Λάρνακας και Αμμοχώστου και έχει ακανόνιστο σχήμα, περικλείει εντός της δύο χωριά που αποτελούν θύλακες της Κυπριακής Δημοκρατίας (τα Ορμίδια και τη Ξυλοτύμβου), ενώ στα βόρεια εφάπτεται σε περιοχές που κατέχονται από τον τουρκικό στρατό από το 1974.
Από διοικητικής απόψεως, οι «κυρίαρχες βάσεις» θεωρούνται υπερπόντιο βρετανικό έδαφος, αλλά λόγω του χαρακτήρα των εγκαταστάσεων που φιλοξενούν υπάγονται στο βρετανικό Υπουργείο Άμυνας και όχι στο Υπουργείο Εξωτερικών και Κοινοπολιτειακών Υποθέσεων. Για τον ίδιο λόγο, δεν διοικούνται από πολιτικό κυβερνήτη, αλλά από τον εκάστοτε στρατιωτικό διοικητή των Βρετανικών Δυνάμεων στην Κύπρου (British Forces in Cyprus, BFC). Με δεδομένη την μεγάλη έκτασή τους, είναι σχεδόν αναμενόμενο να περιλαμβάνονται στις περιοχές των βάσεων εκτός από τις στρατιωτικές εγκαταστάσεις και χωριά, είτε ολόκληρα (Ακρωτήρι, Τραχώνι, Άχνα, Αγ. Νικόλαος) είτε εν μέρει (Παραμάλι, Επισκοπή, Ερήμη, Κολόσσι, Ύψωνας, Ασώματος, Πύλα, Πέργαμος, Αυγόρου, Ξυλοφάγου), οι κάτοικοι των οποίων έχουν στη συντριπτική τους πλειοψηφία την κυπριακή υπηκοότητα, αν και θα μπορούσαν να διεκδικήσουν τη «βρετανική υπηκοότητα εξαρτώμενων εδαφών» (British Dependent Territories Citizenship).
Πόσο μοναδική είναι η περίπτωση της Κύπρου;
Η διατήρηση στρατιωτικών βάσεων της πρώην αποικιακής δύναμης (Βρετανία) σε πρώην αποικία της (Κύπρο) δεν αποτελεί μεμονωμένο φαινόμενο, καθώς και σε άλλες περιπτώσεις η πρώτη θέλησε να διατηρήσει υπό τον έλεγχό της τμήμα του εδάφους της δεύτερης για στρατηγικούς λόγους. Στις περισσότερες αντίστοιχες περιπτώσεις (βρετανικές διευκολύνσεις στη Μάλτα, γαλλικές βάσεις στην Τυνησία και την Αλγερία), η πρώην αποικιακή δύναμη διατήρησε -για ορισμένο συνήθως χρονικό διάστημα- δικαιώματα στάθμευσης δυνάμεων και χρήσης στρατιωτικών εγκαταστάσεων, αλλά η λειτουργία των περισσότερων τέτοιων βάσεων έληξε μερικά χρόνια μετά είτε με καταγγελία της σχετικής σύμβασης, είτε με βίαιες ενέργειες (κατάληψη, αποκλεισμό, κ.ά). Η περίπτωση της Κύπρου δυστυχώς διαφέρει από τις παραπάνω, καθώς η Βρετανία επεδίωξε όχι μόνο τη διατήρηση των βάσεων και του απρόσκοπτου της λειτουργίας τους, αλλά διατήρησε και την κυριαρχία στο τμήμα του εδάφους της πρώην αποικίας όπου αυτές βρίσκονταν, κατοχυρώνοντας τα σχετικά δικαιώματα με τη συμφωνία Ελλάδας και Τουρκίας δια των Συνθηκών Ζυρίχης-Λονδίνου (1959). Υπό την έννοια αυτή, οι Βρετανικές Βάσεις στην Κύπρο διέπονται έως σήμερα από ένα sui generis καθεστώς, καθώς είναι οι μοναδικές στον κόσμο που χαρακτηρίζονται «κυρίαρχες» (sovereign).
Η στρατηγική αξία των βάσεων
Ο κύριος λόγος της «ιδιαίτερης» αντιμετώπισης των συγκεκριμένων βάσεων ήταν και είναι η στρατηγική τους αξία, που θεωρείται εξαιρετικά υψηλή λόγω της γειτνίασης τους με τη Μέση Ανατολή, ενώ πρόσθετοι λόγοι που αυξάνουν τη στρατηγική αξία των βάσεων είναι ο σταθμός του παγκόσμιου συστήματος παρακολούθησης ιδιωτικής επικοινωνίας ECHELON1 που βρίσκεται στον Αγ. Νικόλαο, δυτικά της κατεχόμενης πόλης της Αμμοχώστου, και η πλήρως ανεπτυγμένη βάση της RAF στο Ακρωτήρι, η μοναδική στη Μεσόγειο, η οποία δημιουργήθηκε την περίοδο της Κρίσης του Σουέζ (1956) και εξακολουθεί να χρησιμοποιείται τακτικά, προσφέροντας το ιδιαίτερα βολικό πλεονέκτημα ότι δεν χρειάζεται να εξασφαλιστεί η συναίνεση της Κύπρου για να χρησιμοποιηθούν οι εγκαταστάσεις της κατά τρίτης χώρας (βλέπε Ιράκ, Λιβύη, Συρία κ.ά.).2 Με αυτά τα δεδομένα, γίνεται εύκολα αντιληπτό ότι οι βάσεις λειτουργούν ουσιαστικά ως το «μάτι» και το «αυτί» της Βρετανίας και των ΗΠΑ στην περιοχή, και η όποια προοπτική περιορισμού ή απώλειάς τους τείνει να γίνεται αντιληπτή ως καίριο πλήγμα για τα δυτικά στρατηγικά συμφέροντα στη Μέση Ανατολή.
Τι είδους κυριαρχία ασκεί η Βρετανία;
Επιχειρώντας να προσδιορίσουμε τη φύση της βρετανικής κυριαρχίας επί των βάσεων, εντοπίζουμε στο Άρθρο 1 της Συνθήκης Εγκαθιδρύσεως (1960) την αναφορά ότι οι περιοχές των βάσεων παραμένουν «υπό την κυριαρχία του Ηνωμένου Βασιλείου», τα δικαιώματα του οποίου περιγράφονται αναλυτικά στο Παράρτημα Β της συνθήκης. Στο παράρτημα ωστόσο, δεν αναφέρεται πουθενά ο όρος «κυριαρχία», αλλά συναντώνται κατά περίπτωση οι όροι «χρήση», «απόλυτος έλεγχος» και δικαίωμα «προστασίας» και «άμυνας» των βάσεων. Κατά συνέπεια, το καθεστώς των βάσεων απέχει κατά την αυστηρά νομική έννοια από αυτό της πλήρους κυριαρχίας, αφού η Βρετανία δεν ασκεί πολλές από τις αρμοδιότητες που έχει ένα κυρίαρχο κράτος στο έδαφός του.
Με βάση τις Συμφωνίες του 1960, η Βρετανία επίσης ανέλαβε μια σειρά από δεσμεύσεις περιοριστικές της «κυριαρχίας» της αυτής. Μεταξύ άλλων, δεσμεύτηκε να μη χρησιμοποιήσει τις βάσεις για σκοπούς εκτός από στρατιωτικούς, και άρα να μην επιτρέψει την οικονομική ανάπτυξή τους. Δεσμεύτηκε να μην οργανώσει «αποικία», υπό την έννοια της μεταφοράς και εγκατάστασης προσώπων που δεν θα έχουν την ιθαγένεια της Κύπρου, να μη δημιουργήσει φορολογικούς ή άλλους συνοριακούς ελέγχους ανάμεσα στις βάσεις και τη Δημοκρατία, και να μην επιτρέψει οποιαδήποτε εμπορική ή βιομηχανική τους χρήση. Παράλληλα, δεσμεύτηκε να εφαρμόζει επί των Κυπρίων κατοίκων των βάσεων τους ίδιους νόμους με αυτούς της Κυπριακής Δημοκρατίας, εκτός αν είναι μη συμβατοί με τις βρετανικές ανάγκες ασφαλείας, να αποδέχεται την άσκηση ευρέος φάσματος δημοσίων υπηρεσιών από τη Δημοκρατία και να εφαρμόζει φορολογικό σύστημα αντίστοιχο με αυτό του υπόλοιπου νησιού.
Αντίστοιχα, αναγνωρίστηκε στην Κυπριακή Δημοκρατία το δικαίωμα να συλλέγει και να παρακρατά τους φόρους των Κυπρίων που ζουν και εργάζονται στις βάσεις, να δίνει άδεια πραγματοποίησης ανασκαφών στο έδαφος των βάσεων, να εκμεταλλεύεται τον ορυκτό τους πλούτο και να διαχειρίζεται τα κέρδη από αυτόν, να εκχωρεί τίτλους ιδιοκτησίας για τις ιδιωτικές περιουσίες στο χώρο των βάσεων και να εγγράφει στα εμπορικά επιμελητήρια και αρχεία της εταιρίες που δραστηριοποιούνται εντός τους. Στις βάσεις λειτουργούν μόνο ποινικά δικαστήρια, αφού αρμόδια για τις αστικές υποθέσεις είναι τα δικαστήρια της Κύπρου. Είναι δε επίσης σημαντικό το γεγονός ότι η Βρετανία δεν έχει δικαίωμα ελεύθερης διάθεσης του εδάφους των βάσεων, καθώς ότι σε περίπτωση μελλοντικής μεταβίβασης της κυριαρχίας τους, μπορεί να τις εκχωρήσει μόνο στην Κυπριακή Δημοκρατία.
Τι άλλαξε με την ένταξη της Βρετανίας στην ΕΟΚ;
Όταν η Βρετανία προσχώρησε στην τότε ΕΟΚ (και νυν ΕΕ) το 1973, ανακοίνωσε με σχετική της «Δήλωση περί των Κυρίαρχων Βάσεων» ότι οι διατάξεις της Συνθήκης της Ρώμης (1957) δεν θα εφαρμόζονταν στις περιοχές των βάσεων, κατά συνέπεια δεν θα αποτελούσαν ευρωπαϊκό έδαφος και δεν θα εφαρμοζόταν σε αυτές το κοινοτικό κεκτημένο (acquis communautaire). Με την ίδια δήλωση, η Βρετανία όριζε ότι το εφαρμοστέο καθεστώς των βάσεων επρόκειτο να καθοριστεί στο μέλλον σε περίπτωση ενδεχόμενης συμφωνίας μεταξύ της ΕΟΚ και της Κυπριακής Δημοκρατίας, συνδέοντας συνειδητά και ευθέως το πολιτικό μέλλον των βάσεων με αυτό της υπόλοιπης Κύπρου.
Εν όψει των ενταξιακών διαπραγματεύσεων της Κυπριακής Δημοκρατίας με την ΕΕ στα τέλη του ’90, η πρόβλεψη αυτή ενεργοποιήθηκε, και το διάστημα 17-20 Σεπτεμβρίου 2002 πραγματοποιήθηκε στις Βρυξέλλες συνάντηση μεταξύ εκπροσώπων της ΕΕ, της Κυπριακής Δημοκρατίας και του βρετανικού Υπουργείου Εξωτερικών με αντικείμενο το καθεστώς των βάσεων. Το αποτέλεσμα των μεταξύ τους διαβουλεύσεων ήταν να συμπεριληφθεί στην Πράξη Προσχώρησης της Κύπρου το Πρωτόκολλο 3 αναφορικά με τις περιοχές των βάσεων, το οποίο εν πολλοίς επιβεβαίωνε το sui generis καθεστώς των βάσεων, αν και αναγνώριζε αρκετά κυριαρχικά δικαιώματα στην Κυπριακή Δημοκρατία.3
Ακολούθως και με βάση το χρονοδιάγραμμα, η προσχώρηση της Κύπρου και εννέα ακόμη χωρών στην ΕΕ υπογράφηκε σε ειδική τελετή που έγινε στην Αθήνα, στις 16 Απριλίου 2004. Στη συνθήκη συμπεριλήφθηκαν δύο πρωτόκολλα που αφορούν την Κύπρο: το πρώτο εξ αυτών ορίζει ότι η εφαρμογή του κεκτημένου στις περιοχές της Δημοκρατίας στις οποίες η κυβέρνηση δεν ασκεί αποτελεσματικό έλεγχο (effective control) λόγω της τουρκικής κατοχής αναστέλλεται μέχρι να επιλυθεί το Κυπριακό,4 ενώ το δεύτερο πρωτόκολλο περιέγραφε το καθεστώς των βάσεων όπως είχε συμφωνηθεί στις Βρυξέλλες.
Προέβλεπε το Σχέδιο Ανάν «εκχώρηση» μέρους των βάσεων;
Η προοπτική ένταξης της Κύπρου στην ΕΕ γινόταν αντιληπτή την εποχή εκείνη ως κίνητρο για την επίλυση του Κυπριακού, και στο πλαίσιο αυτό οι δύο κοινότητες δέχτηκαν τη διαιτησία του Γενικού Γραμματέα του ΟΗΕ, Κόφι Ανάν, η οποία οδήγησε στο ομώνυμο σχέδιο που τέθηκε σε παράλληλα δημοψηφίσματα στις 24 Απριλίου 2004, μερικές μέρες πριν την υπογραφή της Συνθήκης Προσχώρησης. Το σχέδιο απορρίφθηκε από την ελληνοκυπριακή κοινότητα (με ένα αρκετά υψηλό ποσοστό της τάξης του 76%), αλλά σε περίπτωση εφαρμογής του η Βρετανία θα εκχωρούσε στην Κύπρο περιοχή που αντιστοιχούσε περίπου στο ήμισυ της συνολικής έκτασης των βάσεων. Οι περιοχές αυτές ήταν κατά βάση αγροτικές ή οικιστικές, οπότε δεν θα επηρεαζόταν η στρατιωτική λειτουργία των βάσεων.
Η σχετική διατύπωση του σχεδίου ήταν ωστόσο προβληματική, καθώς η Βρετανία εκδήλωνε μεν την πρόθεσή της να παραιτηθεί από τις συγκεκριμένες περιοχές, αλλά δεν τις εκχωρούσε ρητά. Η σχετική πρόνοια ανέφερε ότι η Κύπρος θα αναλάμβανε το σύνολο των διεθνών υποχρεώσεων και ευθυνών που είχε η Βρετανία ως εκείνη τη στιγμή, αλλά απουσίαζαν παντελώς από το κείμενο οι έννοιες της «κυριαρχίας» και της «εκχώρησης κυριαρχίας».5 Υπό την έννοια αυτή, τυχόν επικύρωση και εφαρμογή του σχεδίου μπορεί να περιέπλεκε περισσότερο την κατάσταση ως προς το νομικό καθεστώς των βάσεων και την ερμηνεία του -και μάλιστα από ακόμη περισσότερα ενδιαφερόμενα μέρη.
Ποιό το μέλλον των βάσεων;
Παρότι οι Βρετανοί κατάφεραν να εξασφαλίσουν τη διατήρηση και απρόσκοπτη λειτουργία των βάσεών τους στην Κύπρο εδώ και πάνω από πέντε δεκαετίες, το ενδεχόμενο να απαιτήσει η Κύπρος να επιστραφούν ανησυχεί ιδιαίτερα το Λονδίνο. Η στενότητα των διμερών σχέσεων δεν θα πρέπει να επιτρέψει τον εφησυχασμό, καθώς οι «κυρίαρχες» βάσεις εξακολουθούν να χρησιμοποιούνται σε καιρό ειρήνης και πολέμου κατά τρίτων κρατών, και αρκετά συχνά μάλιστα σε μεγάλης κλίμακας στρατιωτικές επιχειρήσεις κατά αυτών (βλέπε Ιράκ, Λιβύη, Συρία) χωρίς πρότερη συνεννόηση με τις αρχές της Δημοκρατίας. Στο πλαίσιο αυτό, οι προσπάθειες του Λονδίνου να «καλλωπίσει» τη διατήρησή τους εκχωρώντας ή επαναβεβαιώνοντας δικαιώματα με σειρά από συνθήκες και πρωτόκολλα, δεν μπορεί να αλλοιώσει το χαρακτήρα τους ως ζωντανού κατάλοιπου της αποικιοκρατίας.
Με δεδομένο ότι η Κύπρος έχει -ως νησί- φυσικά όρια και η Βρετανία έχει αποχωρήσει εδώ και δεκαετίες από τις περισσότερες πρώην αποικίες της με τις οποίες δεν είχε φυλετικό δεσμό, το ίδιο όφειλε να κάνει και σε σχέση με την Κύπρο. Υπό την έννοια αυτή, η διατήρηση εδαφών της πρώην αποικίας -πόσο μάλλον το γεγονός της ύπαρξης οικισμών με ξένο προς αυτήν πληθυσμό εντός τους- είναι απτό δείγμα της παραβίασης της αρχής της αυτοδιάθεσης, την οποία η Βρετανία αναγνώρισε επιλεκτικά για κάποιες «λευκές αποικίες» της (Dominions) ήδη από τις αρχές του 20ου αιώνα (Καναδάς, Αυστραλία, Νέα Ζηλανδία, Νότια Αφρική, Ιρλανδία), ενώ για άλλες αρκετά αργότερα ή μόνο τμηματικά.6
Εν κατακλείδι, μπορεί κανείς να υποστηρίξει βάσιμα ότι παρότι οι Βρετανοί αναφέρουν τις βάσεις ως «κυρίαρχες», δεν ασκούν ή δεν μπορούν να ασκήσουν πολλές από τις αρμοδιότητες που συνδέονται άμεσα με την κυριαρχία επί ορισμένου εδάφους (π.χ. συλλογή φόρων, εκμετάλλευση ορυκτών πόρων, αιγιαλίτιδα). Υπό την καθαρά νομική διάσταση του ζητήματος, στο έδαφος των βάσεων η Βρετανία ασκεί ορισμένα κυριαρχικά δικαιώματα και κάποια άλλα η Κυπριακή Δημοκρατία. Αυτά της Βρετανίας σχετίζονται αποκλειστικά με τη χρήση του εδάφους ως στρατιωτικών βάσεων, και υπό την έννοια αυτή, δεν διαφέρουν σημαντικά από τις αντίστοιχες συμφωνίες παραμονής άλλων βάσεων ανά τον κόσμο. Κατά συνέπεια, θα ήταν πολιτικά δόκιμο κάποια στιγμή η Λευκωσία να θέσει το ζήτημα του εκσυγχρονισμού του καθεστώτος τους, προς την κατεύθυνση της αναγνωρισής τους ως βάσεων ορισμένης χρήσης και δυνατοτήτων, χωρίς να αμφισβητείται η κυριαρχία της επί του συνόλου του νησιού.
1 Το σύστημα ECHELON είναι καρπός της διακρατικής συνεργασίας 5 αγγλόφωνων κρατών (ΗΠΑ, ΗΒ, Καναδάς, Αυστραλία και Νέα Ζηλανδία) στον τομέα της κατασκοπείας, και παρότι λειτουργούσε από τα τέλη του ’50, η ύπαρξη του έγινε γνωστή μόλις στα τέλη του ’80.
2 Η βάση αυτή υπήρξε πολύτιμη για τη RAF κατά την περίοδο της κρίσης στο Σουέζ (1956), όσο και για τον ανεφοδιασμό του Ισραήλ με πολεμικό υλικό από τις ΗΠΑ κατά τον «Πόλεμο των 6 Ημερών» (5-10 Ιουνίου 1967).
3 Κύριος στόχος του πρωτοκόλλου ήταν η προστασία των συμφερόντων των κατοίκων και των εργαζόμενων στις βάσεις, καθώς και η κατοχύρωση της ίσης μεταχείρισής τους με τους υπόλοιπους πολίτες της Κύπρου. Στο προοίμιο ήδη αναφέρεται ότι με την εγκαθίδρυση των βάσεων υπήρξε σειρά διευθετήσεων με τις οποίες η Κυπριακή Δημοκρατία παρέχει «ευρύ φάσμα δημοσίων υπηρεσιών στις Περιοχές των Κυρίαρχων Βάσεων, μεταξύ άλλων στους τομείς της γεωργίας, των τελωνείων και της φορολογίας». Επίσης ότι «το έδαφος των Βάσεων θεωρείται τελωνειακό έδαφος της Κύπρου, και γι’ αυτό το λόγο δεν υπάρχουν τελωνειακοί σταθμοί μεταξύ των δύο», ενώ «Όσοι διαμένουν ή εργάζονται στο έδαφος των Βάσεων υπάγονται στη νομοθεσία περί κοινωνικής ασφάλισης της Κυπριακής Δημοκρατίας». Για περισσότερα, βλέπε Α. Συρίγος, Σχέδιο Ανάν, σελ. 277-279.
4 Στη συνθήκη υπήρχε μάλιστα πρόνοια ότι «Στην περίπτωση που επιτευχθεί διευθέτηση, το Συμβούλιο ενεργώντας ομόφωνα βάσει πρότασης της Επιτροπής, αποφασίζει την αναπροσαρμογή των όρων προσχώρησης της Κύπρου στην Ευρωπαϊκή Ένωση σε σχέση με την τουρκοκυπριακή κοινότητα». Γ. Λάμπρου, Ιστορία του Κυπριακού, σελ. 747.
5 Υπάρχουν αρκετές ερμηνείες αυτής της ιδιότυπης διατύπωσης: Ενδεχομένως οι Βρετανοί δεν ήθελαν να εκχωρήσουν ρητά τις συγκεκριμένες περιοχές, για να μην υπενθυμίσουν ότι εξακολουθούν να δεσμεύονται από τη σχετική συμφωνία του 1960, η οποία μπορεί να δημιουργούσε προηγούμενο που θα κατέληγε σε απόδοση όλων των εδαφών των βάσεων. Μια δεύτερη πιθανότητα είναι ότι η Βρετανία δεν θεωρούσε την Κύπρο που θα προέκυπτε από το Σχέδιο Ανάν συνέχεια της Κυπριακής Δημοκρατίας του 1960. Σε μια τέτοια περίπτωση, τυπικώς δεν θα μπορούσε να εκχωρήσει το έδαφος σε άλλο διεθνές υποκείμενο από αυτό που αναφερόταν στις συμφωνίες του 1960. Από την άλλη, αν το κράτος αυτό έπαυε να υπάρχει, δεν είχε υποχρέωση να εκχωρήσει στο μέλλον το υπόλοιπο τμήμα των βάσεων, το οποίο θα μπορούσε έτσι να κρατήσει επ’ αόριστον.
6 Παρότι η Βρετανία δεν αποδεχόταν επί πολλά χρόνια της αρχή της αυτοδιάθεσης, άλλαξε ριζικά τη στάση της μετά την αμφισβήτηση της κυριαρχίας της επί των Νησιών Φώκλαντ (Μαλβίνας) από την Αργεντινή το 1982. Όψιμο ενδιαφέρον, ή ιδιοτελή διπλά μέτρα και σταθμά;
* O Γιώργος Λιμαντζάκης είναι απόφοιτος Τουρκικών Σπουδών, κάτοχος Μεταπτυχιακού Διπλώματος (ΜΑ) στις Διεθνείς και Ευρωπαϊκές Σπουδές, Υποψήφιος Διδάκτωρ στο Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Ιστορίας του Πάντειου Πανεπιστημίου.