Του Βασίλη Χατζηγιαννάκη, Δικηγόρου της υπόθεσης για τα τέλη κυκλοφορίας στο Συμβούλιο της Επικρατείας
Η ασφάλεια δικαίου έχει απασχολήσει πολλές φορές την νομολογία τα τελευταία έτη. Από την απόφαση 1738/2017 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας για την πενταετή παραγραφή των φορολογικών υποθέσεων, μέχρι την απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου στην υπόθεση ΣΙΝΕ ΤΣΑΓΚΑΡΑΚΗΣ Α.Ε.Ε. κατά Ελλάδας για την νομολογιακή απόκλιση μεταξύ Τμημάτων του ΣτΕ, η ασφάλεια δικαίου ως γενική αρχή που διέπει το δικαϊικό σύστημα έχει αποτελέσει ακρογωνιαίο λίθο για την επίλυση σημαντικών νομικών ζητημάτων.
Η διαρκής και πολλές φορές καταιγιστική νομοθετική παραγωγή, σε συνδυασμό με την κακή νομοθέτηση, αποτελούν τους κύριους παράγοντες που έχουν αναγάγει την αρχή της ασφάλειας δικαίου σε δικλείδα ασφαλείας του πολίτη έναντι της διοίκησης, η οποία άλλες φορές λειτουργεί αυθαίρετα και άλλες φορές είναι ανήμπορη να ερμηνεύσει τις κακογραμμένες νομοθετικές διατάξεις ή τις διαρκώς τροποποιούμενες διατάξεις.
Η φορολογική νομοθεσία αποτελεί έναν τομέα δικαίου που δεν χαίρει σαφήνειας. Οι δαιδαλώδεις διαδικασίες και οι υποπεριπτώσεις καθιστούν πολλές φορές δυσχερές ακόμη και γι’ αυτούς που ασχολούνται διαρκώς με το αντικείμενο να παρακολουθήσουν ή και να κατανοήσουν τις διαρκείς νομοθετικές εξελίξεις.
Οι σχολιαζόμενες αποφάσεις 1610/2020 και 1611/2020 της Επταμελούς Σύνθεσης του Β’ Τμήματος του ΣτΕ πραγματεύονται ζητήματα φορολογικής νομοθεσίας και βάζουν στο προσκήνιο την αρχή της ασφάλειας του δικαίου, τόσο σε ουσιαστικό όσο και σε δικονομικό επίπεδο.
Η 1610/2020 απόφαση αφορά αίτηση αναίρεσης κατά απόφασης του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών με την οποία απορρίφθηκε προσφυγή κατά βεβαιωτικού καταλόγου επιβολής τελών κυκλοφορίας παρελθόντων ετών ως εκπρόθεσμη.
Αρχικώς το Συμβούλιο της Επικρατείας, παρέκαμψε τον κανόνα του δικονομικού φίλτρου του Ν. 3900/2010, κρίνοντας ότι παρά το γεγονός ότι τα επίδικα τέλη κυκλοφορίας δεν υπερέβαιναν το ποσό για το οποίο παραδεκτώς ασκείται αναίρεση, εντούτοις, κατά παρέκκλιση του ως άνω κανόνα, συναθροίζονται τα ποσά που αντιστοιχούν σε (προσβληθείσες με την ενδικοφανή προσφυγή) πράξεις καταλογισμού σε βάρος του αυτού διαδίκου για τέλη κυκλοφορίας οχημάτων του, (έστω) περισσότερων ετών, δεδομένου ότι στην περίπτωση αυτή η προσβολή με μία προσφυγή της απόρριψης της ενδικοφανούς προσφυγής κατά των εν λόγω πράξεων καθώς και η έκδοση από το διοικητικό δικαστήριο μίας απόφασης (δεν αποτελούν τυχαία γεγονότα, αλλά) δικαιολογούνται πλήρως εν όψει τόσο της κοινής νομικής και της κοινής, κατά τα ουσιώδη στοιχεία, πραγματικής βάσης των ως άνω πράξεων, όσο και της (συνδεομένης με την αποτελεσματική απονομή της διοικητικής δικαιοσύνης) ανάγκης ενιαίας επίλυσης της διαφοράς, η οποία προκύπτει από τον γενόμενο καταλογισμό (σκ. 3).
Εν συνεχεία, το Δικαστήριο κλήθηκε να απαντήσει στον ισχυρισμό του αναιρεσείοντος κατά τον οποίο η προσφυγή δεν έπρεπε να απορριφθεί ως εκπρόθεσμη και έκρινε ότι ο ισχυρισμός αυτός προβλήθηκε παραδεκτώς, ελλείψει σχετικής νομολογίας (σκ. 10).
Το Δικαστήριο εισερχόμενο στην ουσία της υπόθεσης (σκ. 11) έκρινε ότι τα τέλη κυκλοφορίας, τα οποία συνιστούν φόρο, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του Κώδικα Φορολογικής Διαδικασίας και, ως εκ τούτου, η πράξη επιβολής τους δεν υπόκειται σε ενδικοφανή προσφυγή του άρθρου 63 αυτού, αλλ’ αντιθέτως υπόκειται απευθείας σε προσφυγή του άρθρου 63 του Κώδικα Διοικητικής .Δικονομίας, με αποτέλεσμα να μην διακόπτεται η προθεσμία άσκησής της συνεπεία άσκησης διοικητικής προσφυγής (άρθρο 67 παρ. 1 εδ. τελ. Κ.Δ.Δ.).
Ωστόσο, επειδή οι διατάξεις ερμηνεύτηκαν συνδυαστικά για πρώτη φορά με την απόφαση αυτή, συνάγεται ότι κατά τον κρίσιμο χρόνο εγεννώντο εύλογες αμφιβολίες ως προς το ζήτημα της υπαγωγής της πράξης επιβολής τελών κυκλοφορίας σε προσφυγή του άρθρου 63 του Κ.Δ.Δ. απευθείας, η ύπαρξη των οποίων καταδεικνύεται και από την παροχή σχετικών διευκρινίσεων με την ΠΟΛ 1014/26-1-2017 του Διοικητή της Α.Α.Δ.Ε. «με αφορμή […] ερωτήματα» προς την εν λόγω Υπηρεσία. Και καταλήγει το Δικαστήριο ότι υπό τα δεδομένα, το απαράδεκτο της ένδικης προσφυγής, έπρεπε να συγχωρηθεί και η ένδικη προσφυγή να εξετασθεί περαιτέρω, σύμφωνα και με το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος που κατοχυρώνει το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας.
Αν και το Συμβούλιο της Επικρατείας διέσωσε ένα απαράδεκτο ένδικο βοήθημα επικαλούμενο το δικαίωμα στην αποτελεσματική προστασία, ωστόσο η ασφάλεια δικαίου – αν και δεν κατονομάζεται ρητώς – είναι διάχυτη στην απόφαση.
Και τούτο διότι οι εύλογες αμφιβολίες σε σχέση με έναν κανόνα δικονομικής φύσης είναι αυτές που οδηγούν στην κάμψη του απαράδεκτου.
Η ασαφής και δαιδαλώδης νομοθέτηση δημιουργεί ανασφάλεια δικαίου στο φορολογούμενο πολίτη, αλλά και στις φορολογικές αρχές, με αποτέλεσμα να μην μπορεί να βαίνει σε βάρος του δικαιώματος δικαστικής προστασίας.
Με τη δεύτερη 1611/2020 απόφασή του το Συμβούλιο της Επικρατείας εισήλθε στην ουσία της υπόθεσης σχετιζόμενης με τα τέλη κυκλοφορίας που επιβάλλονται σε Φορείς Διαχείρισης Στερεών Αποβλήτων (ΦοΔΣΑ). Στη δεύτερη περίπτωση δεν τέθηκε ζήτημα απαραδέκτου, αφού πλέον ο φορολογούμενος Φορέας είχε ενημερωθεί προσηκόντως για τα δικαιώματά του και είχε ασκήσει εμπροθέσμως προσφυγή.
Το Δικαστήριο έκρινε ότι, ενόψει της ανάθεσης, στο πλαίσιο του νεότερου (κοινοτικού και ήδη) ενωσιακού, καθώς και εθνικού δικαίου αναφορικά με το ζήτημα της διαχείρισης των αποβλήτων, της άσκησης μέρους των εργασιών παροχής υπηρεσιών καθαριότητας που ανήκουν στην αρμοδιότητα των δήμων και σε άλλους φορείς (ΦοΔΣΑ) κατά τρόπο ώστε να διασφαλίζεται η προστασία του περιβάλλοντος και της ανθρώπινης υγείας, η απαλλαγή από τα τέλη κυκλοφορίας των οχημάτων καθαριότητας των Δήμων, που θεσπίστηκε με τη διάταξη της περίπτωσης ε’ της παραγράφου 1 του άρθρου 17 του ν. 2367/1953, πρέπει, να νοηθεί ότι αφορά ήδη και στα αυτοκίνητα καθαριότητας που ανήκουν σε αυτό και χρησιμοποιούνται για την παροχή υπηρεσιών καθαριότητας, για την οποία εισπράττονται από τους Ο.Τ.Α. αντίστοιχα τέλη (σκ. 13).
Όσον αφορά το ζήτημα της παραγραφής των τελών κυκλοφορίας, το Δικαστήριο επανέλαβε την νομολογία του κατά την οποία δεν μπορούν να εφαρμοσθούν ούτε οι γενικές διατάξεις περί παραγραφής του Αστικού Κώδικα, όπως η διάταξη του άρθρου 249 Α.Κ., καθώς αφορά αστικές σχέσεις και δικαιώματα και δεν διέπει φορολογικές διαφορές και ότι η εικοσαετία δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστά εύλογη, συνάδουσα προς την αρχή της αναλογικότητας, διάρκεια του κατά κανόνα χρόνου παραγραφής φορολογικών αξιώσεων.
Κατέληξε, λοιπόν, ότι υπό το φως της αρχής της ασφάλειας δικαίου, η οποία απορρέει από την αρχή του κράτους δικαίου, ότι η βεβαίωση των τελών κυκλοφορίας σε περίπτωση μη καταβολής ή μειωμένης καταβολής αυτών, καθώς και των τυχόν οφειλομένων προστίμων, δεν μπορεί να χωρήσει μετά την πάροδο πενταετίας από τη λήξη του ημερολογιακού έτους, για το οποίο αυτά οφείλονται (σκ. 6).
Η 1611/2020 απόφαση εντάσσεται σε μία σειρά αποφάσεων που το Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο έκρινε ότι στις φορολογικές υποθέσεις δεν δικαιολογείται μακρόχρονη παραγραφή. Η 1738/2017 ομόφωνη απόφαση της Ολομέλειας, με την οποία κρίθηκε ότι η προθεσμία της παραγραφής πρέπει να έχει, συνολικά, εύλογη διάρκεια, συνάδουσα με την αρχή της αναλογικότητας και ιδίως ότι η λήξη της παραγραφής δεν πρέπει να εξαρτάται από ενέργειες δημοσίας αρχής, με συνέπεια η παραγραφή των φορολογικών αξιώσεων να είναι πενταετής και οι συνεχείς παρατάσεις παραγραφής να απαγορεύονται ως αντισυνταγματικές, αποτέλεσε το έναυσμα για την έκδοση πληθώρας αποφάσεων του Β’ Τμήματος.
Σε παρόμοιες κρίσεις ήχθη το Δικαστήριο στις 2934 και 2935 / 2017 αποφάσεις του, ενώ με την 732/2019 απόφαση επαναλήφθηκε η κρίση περί πενταετούς παραγραφής η οποία σε κάθε περίπτωση δεν μπορεί να υπερβεί τα δεκαπέντε έτη, από τη λήξη της προθεσμίας για την επίδοση της δήλωσης.
Τέλος, με την 433/2020 απόφαση κρίθηκε ότι είναι πενταετής η προθεσμία παραγραφής της αξίωσης του Δημοσίου προς επιβολή του οφειλόμενου τέλους χαρτοσήμου και της κατ’ άρθρο 11 παρ. 1 περ. Γ του ν. 4169/1961 εισφοράς υπέρ ΟΓΑ, αρχομένη από το τέλος του έτους εντός του οποίου γεννάται η υποχρέωση καταβολής τέλους χαρτοσήμου, πάντοτε με την επιφύλαξη δυνατότητας παρέκτασης έως τα 10 έτη, εφόσον συντρέχουν οι σχετικές προϋποθέσεις. Σχετικές κρίσεις επαναλήφθηκαν από την Ολομέλεια του Δικαστηρίου στην 691/2019 απόφασή της.
Κοινός παρονομαστής των αποφάσεων αυτών αποτελεί η σκέψη ότι με τις μακρόχρονες προθεσμίες παραγραφής και τις συνεχείς επιμηκύνσεις αυτών δεν διασφαλίζεται ούτε η εισπραξιμότητα των καταλογιζόμενων ποσών, και, ως εκ τούτου, κατ’ αποτέλεσμα, δεν τηρείται η αρχή της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών, ούτε τα συνταγματικώς προστατευόμενα συμφέροντα και δικαιώματα του διοικούμενου (δυνατότητα προγραμματισμού και ανάπτυξης των οικονομικών του δραστηριοτήτων με έγκαιρη εκκαθάριση των φορολογικών εκκρεμοτήτων, δικαίωμα άμυνας του φορολογούμενου), ενώ, αντίθετα, ενθαρρύνεται η απραξία της φορολογικής διοίκησης.
Σε μία διαφορετική κατεύθυνση κινείται η 582/2019 απόφαση του Β’ Τμήματος, με την οποία κρίθηκε, σε αντίθεση με προγενέστερη υπ’ αριθμ.1976/2015 απόφαση, ότι η εξουσία της Επιτροπής Ανταγωνισμού για διαπίστωση παραβάσεων και την επιβολή σχετικών χρηματικών κυρώσεων πρέπει να ασκείται απλώς εντός ευλόγου χρόνου, η διάρκεια του οποίου κρίνεται ενόψει των δεδομένων της εκάστοτε περίπτωσης, χωρίς να απαιτείται (από την αρχή της ασφάλειας δικαίου) η πρόβλεψη από το νόμο και η εφαρμογή ορισμένης προθεσμίας παραγραφής για την έκδοση τέτοιων καταλογιστικών πράξεων.
Ωστόσο, με δεδομένο ότι η διάσκεψη έγινε το 2016, ήτοι πριν την έκδοση της 1738/2017 απόφασης της Ολομέλειας, ενδεχομένως η αποσπασματική αυτή απόκλιση στη νομολογία να δικαιολογείται.
Και ενώ διαφαίνεται ότι η νομολογία έχει κατασταλάξει, πρόσφατη απόφαση του ΕΔΔΑ φαίνεται ότι θέτει εκ νέου το ζήτημα «επί τάπητος.
Με την από 10.11.2020 απόφαση του ΕΔΔΑ στην υπόθεση Vegotex International S.A. κατά Βελγίου., το ΕΔΔΑ έκρινε ότι, παρόλο που τα οικονομικά συμφέροντα του κράτους δεν αποτελούν λόγο που επιτρέπει την αναδρομικότητα ενός νόμου, η καταπολέμηση της αυξημένης φοροδιαφυγής συνιστά λόγο δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογεί την αναδρομική εφαρμογή, προκειμένου να επιτευχθεί ασφάλεια δικαίου και ίση μεταχείριση μεταξύ των φορολογουμένων.
Με το σκεπτικό αυτό οδηγήθηκε στην κρίση ότι η παρέμβαση του νομοθέτη σε εκκρεμή δίκη και η ψήφιση αναδρομικά αυστηρότερου νόμου, με τον οποίο αντιμετωπίστηκε το ζήτημα της διακοπής της παραγραφής με διαφορετικό τρόπο σε σχέση με αποφάσεις του Ακυρωτικού Δικαστηρίου, με αποτέλεσμα να αναβιώσει προθεσμία παραγραφής, δεν παραβίασε τη δίκαιη δίκη.
Παρά το γεγονός ότι η απόφαση αυτή αφορά συγκεκριμένα περιστατικά, αποτελεί μία ρωγμή στην αρχή της ασφάλειας δικαίου που το ίδιο το ΕΔΔΑ έχει διακηρύξει σε πλήθος αποφάσεών του.
Αλλά και σε επίπεδο εθνικής νομολογίας το Συμβούλιο της Επικρατείας με πρόσφατες αποφάσεις του δεν μετέβαλε τη νομολογία όσον αφορά την νομοθεσία κοινωνικής ασφάλισης. Με τις 2483, 2485, 2488/2020 αποφάσεις κρίθηκε ότι η ρύθμιση του άρθρου 35 του Κανονισμού Εισπράξεως Εσόδων του Ε.Δ.Ο.Ε.Α.Π, σύμφωνα με την οποία ο χρόνος παραγραφής των αξιώσεων του Οργανισμού. από καθυστερούμενες ασφαλιστικές εισφορές είναι εικοσαετής, δεν έχει τεθεί καθ’ υπέρβαση της εξουσιοδοτήσεως της παρ. 3 άρ. 24 ν. 4498/2017, διότι ελλείψει ειδικής περί παραγραφής διατάξεως στη νομοθεσία του Ε.Δ.Ο.Ε.Α.Π. ισχύει η εικοσαετής παραγραφή του άρθρου 249 Α.Κ. και με το άρθρο 35 του Κανονισμού απλώς επαναλαμβάνεται η πιο πάνω ισχύουσα ρύθμιση.
Με άλλα λόγια το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχεται ότι σε επίπεδο ασφαλιστικών εισφορών, ελλείψει ειδικής νομοθετικής πρόβλεψης, τυγχάνει εφαρμογής το άρθρο 249 Α.Κ.
Το εάν η νομολογία αυτή θα εξακολουθήσει να ισχύει ή θα επικρατήσει και στην περίπτωση των ασφαλιστικών εισφορών η αρχή της ασφάλειας δικαίου, αναμένεται να κριθεί σύντομα.
Με την 17/2020 Πράξη της Επιτροπής του άρθρου 1 παρ. 1 του ν. 3900/2010 εισήχθη σε πιλοτική δίκη ενώπιον της Ολομέλειας του Δικαστηρίου υπόθεση στην οποία θα κληθεί να απαντήσει αν είναι σύμφωνες με το Σύνταγμα (άρθρα 4 παρ.1, 25 παρ.1 και 78 του Συντάγματος), την αρχή ασφάλειας δικαίου και την αρχή προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του πολίτη, καθώς και με το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, οι διατάξεις του άρθρ. 95 ν. 4387/2016 (Α’ 85/12.5.2016), καθ΄ ο μέρος προβλέπουν το διπλασιασμό από δέκα (10) σε είκοσι (20) χρόνια του χρόνου παραγραφής των απαιτήσεων των φορέων Κοινωνικής Ασφάλισης που εντάσσονται στον Ε.Φ.Κ.Α. από μη καταβληθείσες ασφαλιστικές εισφορές.
Η απόφαση της Ολομέλειας θα κρίνει αν ο υπόχρεος ασφαλιστικών εισφορών πρέπει να έχει την ίδια αντιμετώπιση με το φορολογούμενο, αν η ασφάλεια δικαίου επιτρέπει μακροπρόσθεσμες παραγραφές και επιμήκυνση του χρόνου παραγραφής γεγενημένων απαιτήσεων, και αν εντέλει θεμιτώς επιτρέπεται η απραξία των ασφαλιστικών ταμείων σε βάρος των υπόχρεων.
Κανείς δεν μπορεί να προδικάσει την απόφαση του ΣτΕ, αλλά η σημασία της, εν όψει και των νέων νομολογιακών δεδομένων, είναι μεγάλη. Μένει να δούμε αν η αρχή ασφάλεια δικαίου θα επικρατήσει και στην περίπτωση των ασφαλιστικών εισφορών ή αν θα δημιουργηθεί μία νομολογιακή απόκλιση μεταξύ φορολογικών και ασφαλιστικών υποθέσεων.
