Στο πολυνομοσχέδιο που ψηφίστηκε, ρυθμίζεται η πλήρης ανεξαρτοποίηση της ΓΓΔΕ (Γενικής Γραμματείας Δημοσίων Εσόδων) από το Υπουργείο Οικονομικών και την κυβέρνηση μέσω μετατροπής της σε «ανεξάρτητη διοικητική αρχή», ονόματι Α.Α.Δ.Ε. (Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων). Όπως «διευκρινίζεται» στην Αιτιολογική Έκθεση, για τη σύσταση της νέας «Αρχής» ακολουθείται «εν μέρει η τυπολογία των ρυθμίσεων των συνταγματικά κατοχυρωμένων ανεξάρτητων διοικητικών αρχών και εν μέρει η τυπολογία νεότερων νομοθετικών κειμένων, με τα οποία έχουν συσταθεί ανεξάρτητες, μη συνταγματικά κατοχυρωμένες αρχές». Πολύ χαρακτηριστικά, στη συνοδεύουσα «Έκθεση Αξιολόγησης Συνεπειών Ρυθμίσεων», η απάντηση στο τυποποιημένο ερώτημα «Αναφέρατε το πλαίσιο διατάξεων του Συντάγματος στο οποίο ενδεχομένως εντάσσεται η προτεινόμενη ρύθμιση», είναι κενή.
2012: Η ΓΓΔΕ αποκτά διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια
Η αλήθεια είναι ότι η κρατική κυριαρχία ξεκινάει από τον έλεγχο των δημοσίων εσόδων: Χωρίς αυτόν, είναι αδύνατη η άσκηση οποιασδήποτε πολιτικής. Γι’ αυτό και οι δανειστές δεν αρκέστηκαν στον έλεγχο της δημοσιονομικής πολιτικής μέσω των μνημονιακών «προγραμμάτων», που τίναξαν στον αέρα τη ζωή των ανθρώπων και τη χώρα. Ήδη από το 2012 δρομολόγησαν τη σταδιακή «αποξένωση» του ελληνικού κράτους από τον μηχανισμό συλλογής των δημοσίων εσόδων δημιουργώντας τη ΓΓΔΕ, ένα υβρίδιο «δημόσιου-ιδιωτικού», σύμφωνα με τις προχωρημένες απόψεις του πρώτου Γενικού Γραμματέα Δημοσίων Εσόδων. Η ΓΓΔΕ απέκτησε οικονομική και διοικητική αυτοτέλεια, ενώ ο/η Γενικός Γραμματέας της συγκέντρωσε νομοθετικά σχεδόν όλες τις αρμοδιότητες για τα έσοδα του Υπουργού Οικονομικών, πλην της άμεσης νομοθέτησης.
Παρ’ όλα αυτά, κατά τη σύντομη «άνοιξη» της πρώτης κυβέρνησης ΣΥΡΙΖΑ-ΑΝΕΛ, στις καθημερινές επαφές μας με στελέχη των τμημάτων και αραιότερα με τη Γενική Γραμματέα, μπορούσαμε ακόμα να θέτουμε ζητήματα που μας έβαζαν φορολογούμενοι, μικρομεσαίες επιχειρήσεις και φορείς, που συνέρρεαν εκείνη την περίοδο σε κατάσταση απόγνωσης στον τρίτο όροφο της Καραγιώργη Σερβίας, στο, μόνο κατ’ όνομα, υπουργείο Οικονομικών, καθώς στους υπόλοιπους ορόφους στεγαζόταν η ΓΓΔΕ. Δύσκολα κατανοούσαν ό,τι επιχειρούσαμε να τους εξηγήσουμε: Λόγω προηγούμενων αλλαγών στο νομοθετικό πλαίσιο για τη Φορολογική Διοίκηση, οτιδήποτε δεν αφορούσε άμεση νομοθέτηση, μπορούσαμε απλώς να το θέσουμε στη ΓΓΔΕ, όχι να το λύσουμε: Η ΓΓΔΕ αποφάσιζε. Αλήθεια είναι επίσης, ότι θα ήταν αδύνατο να νομοθετήσουμε «μονομερώς» για φορολογικά ζητήματα, από τις 100 δόσεις μέχρι το «μικρό φορολογικό», (καθώς δεν περιμέναμε να μας τα στείλουν «έτοιμα» απέξω ή από δικηγορικά γραφεία της Αθήνας), αν δεν στηριζόμασταν αποφασιστικά στους υπηρεσιακούς της παράγοντες για να νομοθετήσουμε – για πρώτη φορά, απ’ ό,τι μας είπαν οι ίδιοι ― σε συνεργασία.
«Don’t touch the Ιndependent Tax Authority»
Στη συνάντηση γνωριμίας του ελληνικού οικονομικού επιτελείου με τους δανειστές στη Νίκης, μετά το σχηματισμό της νέας κυβέρνησης – τη μοναδική, στην οποία συμμετείχα – ο Ντάιζελμπλουμ μια και μοναδική «σύσταση» μας απηύθυνε: «Don’t touch the independent Tax Authority».
Όμως, ακόμα τότε και μέχρι την ψήφιση του πολυνομοσχέδιου, στην Ελλάδα δεν υπήρχε «Ανεξάρτητη Φορολογική Αρχή»: Υπήρχε η ΓΓΔΕ που, έστω κι έτσι, ανήκε στο Υπουργείο Οικονομικών. Κι αυτό είχε τεράστια σημασία, καθώς στη ΓΓΔΕ είχε υπαχθεί ολόκληρος ο μηχανισμός εσόδων του ελληνικού κράτους, πριν απ’ όλα οι Εφορίες και τα Τελωνεία. Χάρη στους τροϊκανούς, διαθέτει «διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια», δηλ. κανονίζει η ίδια τα του προϋπολογισμού και του προσωπικού της, έχει δυνατότητα να κάνει outsourcing παραχωρώντας σε ιδιώτες ελεγκτικά κ.ά. κομμάτια της δημόσιας λειτουργίας, ωστόσο οι εργαζόμενοί της μέχρι σήμερα είναι υπάλληλοι του Υπουργείου Οικονομικών και τις σχέσεις εργασίας τους καθορίζει ο Δημοσιοϋπαλληλικός Κώδικας. Ακόμα σήμερα ο Υπουργός Οικονομικών μπορεί να δώσει «κατευθύνσεις» εναρμονισμού της πολιτικής εσόδων με την κυβερνητική πολιτική και να θέσει ζητήματα, αν δεν είναι σύμφωνος με νομοθετικές ερμηνείες του Γενικού Γραμματέα ή διευθυντών που εκδίδουν ΠΟΛ (χάρη στη συνεχή εκχώρηση στον ΓΓΔΕ, μεταξύ 2012 και 2014, των δικών του αρμοδιοτήτων ερμηνείας των νόμων). Γιατί ούτε αυτό το, μνημονιακά «κολοβωμένο», καθεστώς δεν επαρκούσε στην Τρόικα;
Πίσω από τη «σύσταση»: Ένα ντοκουμέντο
Απάντηση δίνει η «Ένατη κοινή αξιολόγηση ΔΝΤ και Ευρωπαϊκής Επιτροπής της Διοίκησης Εσόδων: Πρόοδος της αυτονομίας και της μεταρρύθμισης φορολογικών λειτουργιών» (αποκλειστικώς για υπηρεσιακή χρήση, Νοέμβριος 2014).
Στην, κυρίως τεχνική, έκθεση γίνεται η εκτίμηση ότι: Το 2012 τέθηκε ένα σύνολο ελάχιστων προϋποθέσεων αυτονομίας, η επίτευξη των οποίων απέβη δυσχερής. Σε περιβάλλον μακρόπνοων αλλαγών της νομοθεσίας οργάνωσης και διοίκησης/διαχείρισης φορολογικής πολιτικής επήλθαν νομοθετικές αλλαγές και μεταφορές λειτουργιών, αλλά και μεταβιβάσεις αρμοδιοτήτων του Υπουργού και του Υφυπουργού Οικονομικών. Ωστόσο, η επίπτωσή τους στις συνθήκες αυτονομίας ήταν πολύ περιορισμένη(!). Έτσι, σύμφωνα με πρόταση που κατέθεσαν οι ΔΝΤ/ΕΕ/ΕΚΤ για την παροχή περισσότερης αυτονομίας στη Διοίκηση Εσόδων, προβλέπεται πως τις συγκεκριμένες εξουσίες που άπτονται του ανθρώπινου δυναμικού και της αυτονομίας περί τον προϋπολογισμό, θα περιβληθεί ένα συμβούλιο διοίκησης, το οποίο θα έχει την επίβλεψη της Διοίκησης Εσόδων. Σύμφωνα με το σχέδιο δράσης, προβλέπεται ψήφιση νέας νομοθεσίας το Δεκέμβριο 2014, διορισμός συμβουλίου διοίκησης έως την 31η Μαρτίου 2015 και έναρξη λειτουργίας του νέου φορέα από 1ης Ιανουαρίου 2016.
Ενδιαφέρον έχει και πίνακας της «πορείας προς μεγαλύτερη αυτονομία» στις χώρες της ΕΕ, από τον οποίο προκύπτει ότι από τις χειρότερες επιδόσεις (προφανώς επειδή ξέρουν τη σημασία ελέγχου των εσόδων!) έχει η Γερμανία, και από κοντά οι Αυστρία, Βέλγιο, Γαλλία, Ολλανδία, Λουξεμβούργο, Πολωνία, Πορτογαλία και Ιταλία.
Αυτό το, κεντρικό για την κυριαρχία μιας χώρας, «πρόβλημα» των δανειστών ανέλαβε να λύσει με το ριζικότερο δυνατό τρόπο η κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ-ΑΝΕΛ μέσω της ψήφισης, από κοινού με σύμπασα τη μνημονιακή αντιπολίτευση, του Γ’ Μνημόνιου πέρυσι. Συνεχίζοντας την «παράδοση» που άνοιξε το 2010 με το πρώτο μνημόνιο στην ιστορία του κόσμου σε χώρα κοινής νομισματικής ζώνης: Η Ελλάδα ως διεθνές «πειραματικό εργαστήρι» του νεοφιλελευθερισμού. Χαρακτηριστικά, ενώ στο πολυνομοσχέδιο γίνεται επίκληση των «βέλτιστων διεθνών πρακτικών» για τα έσοδα, δεν υπάρχει απάντηση στο ερώτημα της συνοδεύουσας «Έκθεσης Αξιολόγησης Συνεπειών Ρύθμισης»: «Αναφέρατε τουλάχιστον ένα παράδειγμα αντιμετώπισης του ίδιου ή παρόμοιου προβλήματος σε χώρα της ΕΕ ή του ΟΟΣΑ».
Μια επικίνδυνη πολιτική αντίληψη: Η «αναίμακτη» μεταρρύθμιση
Δυστυχώς, όχι πια η «αυτονομία», αλλά η «ανεξαρτοποίηση» της ΓΓΔΕ από το Υπουργείο Οικονομικών και την ελληνική κυβέρνηση, ήταν από τις πρώτες «μεταρρυθμίσεις» που είχε αποδεχτεί η πρώτη κυβέρνηση του ΣΥΡΙΖΑ, θεωρώντας την «ανώδυνη» και «αναίμακτη» σε σχέση με τις απαιτήσεις των δανειστών για ΦΠΑ, φορολογία εισοδήματος και ΕΝΦΙΑ. (Για να αποδεχτούν τελικά και την «ανεξαρτοποίηση» και τη φοροκαταιγίδα).
Γι’ αυτήν την κοντόφθαλμη πολιτική αποδοχή είχα μιλήσει επανειλημμένα στο Υπουργικό Συμβούλιο, χαρακτηρίζοντας την «ανεξαρτοποίηση» της φορολογικής διοίκησης «στρατηγική βόμβα στα θεμέλια μιας κυβέρνησης με σχέδιο απεμπλοκής της χώρας από τα μνημόνια». Όπως είχα γίνει κουραστική, επιμένοντας ότι το πρόβλημα με τη Γενική Γραμματεία Εσόδων είναι πρωτίστως θεσμικό, και δευτερευόντως θέμα (αλλαγής) προσώπων.
Η μνημονιακή διάλυση του ΣΔΟΕ, «πλυντήριο» στα μεγάλα σκάνδαλα
Προηγήθηκε, κατ’ εφαρμογή το φθινόπωρο 2015 δέσμευσης του Γ’ μνημονίου, η «μνημονιακή» διάλυση του ΣΔΟΕ, επί των ημερών μου ακόμα ευθύνης του αν.Υπουργού Οικονομικών: Ενταφιάζοντας μαζί του περισσότερες από 39.000 υποθέσεις, που δεν περνούν στη ΓΓΔΕ αλλά μένουν στα ντουλάπια ενός ΣΔΟΕ που δεν διαθέτει πλέον ελεγκτικές φορολογικές και τελωνειακές αρμοδιότητες ― σε αναμονή της παραγραφής τους στα αμέσως επόμενα χρόνια. Ανάμεσά τους, όπως έχουν καταγγείλει και οι Ενώσεις Εφοριακών και Τελωνειακών, βρίσκονται και όλα τα μεγάλα σκάνδαλα της προηγούμενης δεκαετίας ― εξοπλιστικά, «μαύρο» πολιτικό χρήμα, μίζες κ.λπ., ακόμα και τα ¾ των ΑΦΜ στη λίστα Λαγκάρντ, ακόμα και η συντριπτική πλειοψηφία των εκκρεμών εντολών διερεύνησης των οικονομικών κ.ά. εισαγγελέων σε όλη τη χώρα.
Η εξέλιξη αυτή απαντά στα «αφελή» επιχειρήματα ότι η ανεξαρτησία της φορολογικής διοίκησης από την κεντρική κυβέρνηση επιβλήθηκε από τους τροϊκανούς προκειμένου να τερματιστεί η κρατική «προστασία» της μεγάλης φοροδιαφυγής. Τώρα που προφανώς τα «βρήκαν» με την ελληνική ολιγαρχία, αποδείχτηκε ότι το σαρωτικότερο «ξέπλυμα» εξασφαλίζει η τροϊκανική «προστασία».
Η ΓΓΔΕ πέθανε. Ζήτω η ΑΑΔΕ!
Σύμφωνα με το πολυνομοσχέδιο που ψηφίστηκε, σταδιακά μέχρι την 1η Ιανουαρίου 2017, η ΓΓΔΕ μετατρέπεται σε, μη συνταγματικά κατοχυρωμένη, Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή. Η ΑΑΔΕ θα διοικείται από Διοικητή, κατά το πρότυπο των ΑΑ «ενός ανδρός αρχή», συνεπικουρούμενου από 5μελές Συμβούλιο Διοίκησης. Στις συνεδριάσεις του ΔΣ θα συμμετέχει χωρίς δικαίωμα ψήφου Εμπειρογνώμονας με τα ίδια δικαιώματα πρόσβασης στα φορολογικά κ.ά. αρχεία εσόδων της χώρας με υπόδειξη και ως εκπρόσωπος της ΕΕ. Ο Εμπειρογνώμονας θα εποπτεύει, θα παρακολουθεί και θα ενημερώνει τους «θεσμούς» για τη δουλειά της ΑΑΔΕ.
Ο Υπουργός Οικονομικών θα είναι πλέον «ο τελευταίος τροχός της αμάξης», ως προς τα δημόσια έσοδα. Μόνο οι «άλλοι» θα ξέρουν την πορεία τους και θα μπορούν να παρεμβαίνουν διορθωτικά. Βέβαια, η οποιαδήποτε «διορθωτική» παρέμβαση θα είναι πλέον άχρηστη: Θα ενεργοποιείται ο αυτόματος δημοσιονομικός «κόφτης».
Αυτά, επειδή η νέα «Αρχή» δεν υπόκειται σε οποιαδήποτε εποπτεία ή ιεραρχικό έλεγχο, π.χ. από τον Υπουργό Οικονομικών. Έχει πλήρη λειτουργική, οργανική και προσωπική ανεξαρτησία, άρα δεν υπόκειται σε έλεγχο σκοπιμότητας από οποιαδήποτε κρατική αρχή. Βεβαίως, ακριβώς γι’ αυτό, ούτε ο Υπουργός μπορεί να λογοδοτήσει για πράξεις ή παραλείψεις της. Οι επιπτώσεις είναι ανυπολόγιστες, καθώς η «Αρχή» έχει το αποκλειστικό προνόμιο ερμηνείας της φορολογικής νομοθεσίας, από την έκδοση ΠΟΛ μέχρι την ερμηνεία για υποθέσεις φυσικών προσώπων και επιχειρήσεων που διαχειρίζεται κάθε εφοριακός ή τελωνειακός υπάλληλος. Αλλά και της στοχοθεσίας είσπραξης, συμπεριλαμβανομένων και όλων των μέτρων εξαναγκαστικής είσπραξης από πολίτες ― κι επιχειρήσεις ― σε κατάσταση κατάρρευσης.
Ο Υπουργός Οικονομικών μπορεί να υποβάλλει προτάσεις «στρατηγικού χαρακτήρα» για την εναρμόνιση ερμηνείας και στοχοθεσίας με την κυβερνητική πολιτική και να δέχεται εισηγήσεις από τον Διοικητή για νέες νομοθετικές ρυθμίσεις, ενώ ο Διοικητής έχει γνώμη σε ρυθμίσεις του Υπουργού ― αυτά σε μια όλη – όλη συνάντηση το μήνα που μπορούν να έχουν. Από κει και πέρα, υψώνεται τοίχος μεταξύ των στελεχών της «Αρχής» και οποιωνδήποτε κρατικών παραγόντων. Αντιθέτως, τα «κλιμάκια τεχνικής βοήθειας» ΔΝΤ και ΕΕ, μόνιμα εγκατεστημένα όλα αυτά τα χρόνια σε διαφόρους ορόφους στην Καραγεώργη Σερβίας, δεν έχουν λόγο μετεγκατάστασης. Όπως ήδη σημειώσαμε, απαγορεύεται μόνο η πρόσβαση του ελληνικού κράτους στη Διοίκηση Εσόδων, όχι των «θεσμών».
Όπως κι οι υπόλοιπες ΑΑ, η ΑΑΔΕ υπόκειται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας (δικαστικό έλεγχο ενώπιον του ΣτΕ) και σε κοινοβουλευτικό έλεγχο: Ακρόαση του Διοικητή και των μελών του Συμβουλίου χωρίς συνέπειες ενώπιον της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας και συζήτηση ετήσιας έκθεσης στην Επιτροπή Οικονομικών Υποθέσεων. Αν νομίζουμε ότι έτσι ελέγχονται τα Δημόσια Έσοδα…
Όσο για τους εργαζόμενους, εξαρτώνται για τα πάντα, από πρόσληψη κι απόλυση μέχρι αξιολόγηση, βαθμολογική εξέλιξη, αμοιβές και bonus, από τον Διοικητή – πέραν κι έξω του Δημοσιοϋπαλληλικού Κώδικα: ένα ιδιόρρυθμο σύστημα «μεταμοντέρνας φεουδαρχίας».
Ανεξάρτητες αρχές και τρόικα: Η απαγωγή των δημοσίων εσόδων
Αποτελεί καίριο ερώτημα αν οι μη συνταγματικά κατοχυρωμένες αρχές μπορούν να απολαμβάνουν ανεξαρτησία µέχρι του σηµείου απαγόρευσης κατασταλτικού ελέγχου σκοπιμότητας από οποιοδήποτε όργανο της εκτελεστικής εξουσίας ― ούτε κατόπιν ένστασης εµπλεκόµενων πολιτών.
Κατά τη διαφαινόμενη βούληση του συνταγματικού νομοθέτη, οι Ανεξάρτητες Αρχές αναλαµβάνουν την ειδική διεκπεραίωση στοχευμένων νευραλγικών τομέων πολιτικής, όχι υποκαθιστώντας, αλλά συμπληρώνοντας την κλασική διοίκηση. Η «ΓΓΔΕ που μετατρέπεται σε ΑΑΔΕ» ολοφάνερα δεν πληροί αυτήν τη συνθήκη: Πρόκειται για ολοσχερή έξοδο των δημοσίων εσόδων από την κλασική διοίκηση. Ακόμα χειρότερα, εδώ δεν πρόκειται για ένα ακόμα δημόσιο τομέα νευραλγικού χαρακτήρα: Οι φόροι και γενικά τα δημόσια έσοδα είναι ο «πυρήνας» της εξουσίας του κράτους.
Το Ελληνικό Σύνταγμα στηρίζεται στην αρχή της λαϊκής κυριαρχίας: Από το λαό πηγάζουν οι τρεις εξουσίες, νομοθετική, εκτελεστική και δικαστική. Ούτε η μορφή έμμεσης νομιμοποίησης των πέντε συνταγματικά κατοχυρωμένων ΑΑ ισχύει για την ΑΑΔΕ. Όπως και οι άλλες μη συνταγματικά κατοχυρωμένες ΑΑ, παραμένει σε ένα γκρίζο χώρο μεταξύ εκτελεστικής, νομοθετικής και δικαστικής εξουσίας εξυπηρετώντας την κρατούσα νεοφιλελεύθερη επιλογή για μεταβίβαση της πολιτικής και κρατικής εξουσίας σε μη πολιτικά ελεγχόμενα παράκεντρα. Πόσο μάλλον, όταν στο πολυνομοσχέδιο ορίζεται ότι αρμοδιότητες που περιέρχονται στην Αρχή, ανάμεσα τους και νέες, όπως το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων και το ΕΣΠΑ (!), δεν μπορούν να επιστρέψουν ποτέ στον Υπουργό Οικονομικών ή άλλα κυβερνητικά όργανα με μεταγενέστερη κανονιστική διάταξη: Παραβιάζοντας τη βασική αρχή του διοικητικού δικαίου πως ό,τι έχει θεσπιστεί με κοινό νόμο, ανατρέπεται επίσης με κοινό νόμο.
Ταυτόχρονα η μεταφορά στη νέα αρχή του συνόλου των επιτελικών διοικητικών μονάδων του Υπουργείου Οικονομικών που διαθέτουν σωρευμένη νομοπαρασκευαστική εμπειρία, αποστερούν από τον εκάστοτε Υπουργό την φυσική δεξαμενή «νομοτεχνικής τεχνογνωσίας» για την παραγωγή νομοθετικού έργου και αποψιλώνουν σημαντικά από έμπειρο κι αξιόλογο ανθρώπινο δυναμικό το οποιοδήποτε διοικητικό μόρφωμα προκύψει στη θέση του σημερινού Υπουργείου Οικονομικών. Γιατί, μετά την απαγωγή των δημοσίων εσόδων, τι νόημα έχει η συνέχισή του ως έχει; Από το 2017 ο διορισμένος Διοικητής θα είναι εκτός ελέγχου «υπερυπουργός», σημαντικότερος από τον Υπουργό Οικονομικών μιας εκλεγμένης κυβέρνησης.
Η ουσία της «μεταρρύθμισης» έγκειται σε μια, νεοφιλελεύθερης «έμπνευσης», αναδιανομή της πολιτικής εξουσίας προς εξωθεσμικά, μη νομιμοποιημένα όργανα. Όπως είναι φανερό, σε μια Ελλάδα-αποικία χρέους σε καθεστώς μνημόνιου, μια μελλοντική κυβέρνηση αποφασισμένη να πετύχει απεμπλοκή από τα μνημόνια θα χρειαστεί ν’ αγωνιστεί για να επανακτήσει ακόμα και τον τυπικό έλεγχο των δημοσίων εσόδων και της διοίκησης τους.